印尼矿采业难以预测的监管环境再一次成为在印尼经营的国际、国内矿业公司的主要问题。最近，印尼矿物和能源部的高级人士表示，自1月12日下发矿石货运的禁令以来，金属矿石和精矿出口已经陷于停顿。

原先旨在提升印尼矿产业国内长期利润率的一揽子禁令，在最后关头的变更一定程度削弱了禁令的力度，因为它允许一些行业继续出口未经加工的矿石。

这一缓解措施涉及铜、锰、铁矿石、铅和锌精矿的出口，而且它降低了出口前的最低加工要求。根据能源和矿山部部长jerowacik所讲，66家公司被允许继续出口，因为他们令政府官员确信继续允许出口对投资当地冶炼厂是刻不容缓的。但是，印尼成百上千的铝土矿和镍矿矿工今后的生计有很大的不确定性，因为这些矿都需要在出口前进行提炼。

监管背景

这一规定的历史可追溯至2009年。此前印尼政府和特定矿产公司之间的工程合同(“cows”)有效期为30年。2009年，工程合同由涵盖勘探和生产的采矿业务许可证(izinusahapertambangan，即“iup”)所取代。在2009年以前签订的工程合同将继续执行，但将重新谈判某些条款，新的许可或工程合同的延续将以颁发许可证的形式进行。相比工程合同，这些许可证受制于财政政策变更以及矿产监管法规的变革。

在2012年2月，政府宣布进一步的法规变更。首先外资控股公司或外商独资公司的51%股权必须在10年后被交予“印尼参与方”。印尼政府将拥有优先购买权，然后是州政府和印尼私营企业(拥有优先购买权)。很多投资者对此表示了担忧，由于矿采项目的资本投入量集中，10年时间不足以回收成本，更不要说取得足够的回报。一些人认为法规的变更已经构成强制的股权撤资。2012年2月的第二次公告涉及原材料出口禁令，但是并没有确切规定何时执行。

可能的后果

禁令的即期影响是导致镍价格和印尼卢比的上涨。潜在的进一步影响包括全球供应协议、船运包租及贸易协议的中断，导致“不可抗力”通知和后续争议的发生。例如，印尼占全球镍供应的百分之十五，中国是将其用于不锈钢生产的高品质红土镍矿的主要客户之一。镍价的上涨和中国钢铁生产中断的后续影响对于全球建筑和制造业的影响颇大。禁令可能还会导致投资者根据投资条约向印尼索赔。

印尼与全世界各个国家签订了63份双边投资条约，包括澳大利亚、中国、印度、韩国、马来西亚、荷兰、新加坡和英国。此外，印尼是在2009年2月的第14届东南亚国家联盟峰会上签署全面投资协议的缔约国。印尼作为缔约国的投资条约数量表明，国际投资者可能根据这些条约项下的各种争议解决条款对出口禁令寻求损失赔偿的范围甚广。

例如，根据印尼和中国之间的双边投资条约第六条规定，投资者受保护免于征用和“类似国有化效果的措施”。第九条规定，就涉及投资者和国家之间争议解决，允许根据解决投资争端国际中心的规则进行临时仲裁。但是，可否提起这些诉求将部分取决于出口禁令是否可以被解读为具有国有化效果的措施。潜在的原告需要审查相关双边投资条约的条款、在印尼矿业相关投资的时间表以及当时影响投资的法律和法规以作出判断。

结论

需要注意的是，尽管印尼矿业的历史不确定性因为此最新禁令恶化，但至今只有一例与矿业投资相关的解决投资争端国际中心仲裁案件。要想确定受此项禁令影响的大量外商投资者是否会认为寻求投资者?国家仲裁的替代方案会更符合其持续业务利益为时尚早。

同时，印尼矿业企业家协会正计划在印尼最高法院就禁令提出异议，因为禁令失业的矿工已经在大街小巷游行抗议。该禁令很有可能成为今年下半年选举政治讨论的议题，特别是考虑到其对政府收入的重大和直接影响。